Antecedentes Históricos en México

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B.          Antecedentes históricos en México

Sobre el servicio civil de carrera en México encontramos antecedentes desde el impero Azteca hasta nuestros días coo a continuación se reseña.

1.      El imperio Azteca

En la Ciudad de México-Tenochtitlan el régimen político se integraba de instituciones religiosas, militares y administrativas, que evolucionaban constantemente sobresaliendo una, la fiel observancia de sus leyes mediante una impecable, eficiente y honesta actuación de todo el engranaje gubernamental y administrativo.

Cabe señalar que las altas clases sociales, no constituían elites cerradas y se daba entre ellas gran diversificación en virtud de que se renovaban con la participación del  pueblo así: “todo azteca sin distinción de clase, que demostrara su destreza para el combate, culto, comercio o vocación artística, pasaba a formar parte de la clase guerrera, sacerdotal, comerciante o de la clase de los artistas (que eran muy apreciados en la sociedad por su labor creadora); solamente quienes no habían podido sobresalir en estas actividades, estaban condenados a permanecer macehualli”.[10]

No es fácil el tratar de medir o de comparar un sistema con los parámetros de otros sistemas que entre otras cosas corresponde a otra cultura, a otro espacio y a otro tiempo, sin embargo puede establecerse que para la selección de cualquier servidor público, desde el Tlatoani hasta el último de ellos, los aztecas tomaban muy en cuenta y era requisito “sine qua non”, el tener las siguientes características personales:

  •       Espíritu de servicio

  •       Honestidad

  •       Capacidad física e intelectual para el puesto a desempeñar

  •       No tener vicios

  •       Un interés por el mejoramiento de la comunidad.

La sociedad azteca buscaba tener una sociedad en armonía de ahí que respecto ala selección del personal que integraría el poder judicial, es decir, de los jueces, señala Fray Bernardino de Sahagún  lo siguiente: “También los señores tenían cuidado de la pacificación del pueblo y de sentenciar los litigios y pleitos que había en la gente popular, y para esto elegían jueces, personas nobles y ricas y ejercitadas en los caos de guerra... personas de buenas costumbres, que fueron criadas en los monasterios del Calmécac. Prudentes y sabios, y también criados en el palacio... mirábase mucho en que estos tales no fuesen borrachos, ni amigos de tomar dádivas, ni fuesen aceptadores de personas, ni apasionados... En la designación de sus funcionarios públicos, los aztecas tenían un especial cuidado, como se desprende del texto siguiente: El senado tiene estas propiedades, ser juez y averiguar bien los pleitos; ser respetado, grave, sereno, espantable y tener presencia digna, de mucha gravedad y reverencia.. no es aceptador de personas y hace justicia sin pasión. Por su parte López Agustín concluye que los aztecas siempre cuidaron que sus representantes fuesen hombres preparados”.[11]

Considero que tales cualidades evidencian una sociedad mexicana de excelencia; cualidades que una vez valoradas, les permitía tener el personal apto para servir dentro de la administración pública y como lo he señalado anteriormente era importante que se le capacitara en el Calmécac o en el telpachcalli o en las escuelas dedicadas a las artes.

2.      El servicio público en la sociedad colonial

En la administración de recursos humanos del sector público, durante la Colonia no se tenía una clasificación de puestos, es decir, no estaba definida, pues los trabajadores desempeñaban diversas funciones; para la selección de cualquier servidor público, como lo señala la autora Margarita Chávez “desde el virrey hasta el último de ellos, se tomó en cuenta y era requisito indispensable, el tener la siguiente característica personal:

  •  Ser español de nacimiento, para los puestos más importantes (virrey, alcalde, delegado, etc.).

  •  El criollo sólo tenía acceso a los puestos de menor importancia dentro del gobierno

El aprendizaje o capacitación de los servidores públicos de la Colonia se daba dentro del a administración pública en forma empírica, por no estar sistematizada la capacitación como tal”.[12]

3.      El servicio público en el México independiente

Para una sociedad que s encuentra de lleno en una guerra y lucha por su independencia es complicado elaborar y aplicar un sistema de administración de personal como hoy se conoce, pero se debe indicar que en esta época de agitación bélica no había sistemas de elección de los servidores públicos; no había clasificación de puestos aunque se inician los intentos de establecimiento; ni tampoco se contaba con sistema de capacitación, los ascensos y/o promociones se daban por cambio de la gente en el poder; comúnmente por los golpes de Estado.

La autora Margarita Chávez, nos ilustra en los siguiente: A pesar de que Don José Ma. Morelos y Pavón en “Los Sentimientos de la Nación consignara los cimientos de la seguridad social y jurídica de los trabajadores, justo es decir que dada la inestabilidad política reinante, los empleados públicos (sobre todo la base trabajadora) en ocasiones se quedaban sin cobrar un centavo hasta por meses; y estaban expuestos a ser despedidos en cada cambio de gobierno o golpe de estado, pues carecían de protección jurídica”.[13]

4.      El servicio público en la Reforma

El Presidente Benito Juárez intentó establecer orden y racionalidad a la función pública y a él se le debe el inicio de la reestructuración de la administración pública lográndolo en cierto modo pues la clasificación de puestos, aunque no existió en una forma sistematizada, si se dieron intentos para lograr su establecimiento sin embargo la selección del servidor público no existe, y “en 1871, se comienza a organizar el Gran Círculo de Obreros que propugnaba por peticiones de tipo laboral; posteriormente como ya se dijo surge la Asociación Mutualista de Empleos Públicos, que como es de suponer y como lo establece su propia denominación, se trata de una mutualidad, en donde los trabajadores aportan cuotas y ellos mismos reciben todos igual auxilio en caso de necesidad”.[14]

5.      El servicio público en el Porfiriato

Apunta la autora Margarita Chávez “en 1908 John Kenneth escribía: El soborno es una institución establecida en las oficinas públicas mexicanas y reconocida como un derecho que corresponde al funcionario que ocupa el puesto. Es además una institución respetada, hay dos funciones principales adscritas a cada puesto público. Una de ellas es un privilegio y la otra un deber.

El privilegio consiste en usar las facultades especiales del puesto para amasar una fortuna personal; el deber consiste en impedir a la gente emprender cualquier clase de actividad que pueda poner en peligro la estabilidad del régimen existente.

Andrés Molina Enríquez, al analizar el sistema de Díaz en 1908, o resumió en una frase: “amistad personal”. En este sistema de amigos, los gobernadores estaban ligados al presidente, los jefes políticos a los gobernadores y los presidentes municipales a los jefes políticos”.[15]

Con el tiempo Porfirio Díaz se rodeó de intelectuales y seudo intelectuales positivistas conocidos con el nombre de científicos, los cuales influyen en las actividades de su gobierno, y por ende, en la administración de personal.

Así para el proceso de selección, y con influencia de José Yves Limantour, Díaz estableció la carrera de empleados en la Escuela de Contaduría y Administración que deberían cursar los aspirantes a empleo públicos.

Par la capacitación se dieron los primeros intentos por establecer un sistema de capacitación, sin cristalizar en nada concreto.

Para el sistema de ascensos y/o promociones se publicó un trabajo titulado “Guía práctica del Empleado de la República Mexicana, en el cual se avizoran algunos lineamientos de lo que actualmente conocemos como sistema de méritos, base y sustento del ascenso y la promoción... pensión y jubilación, el servidor público no tenía seguridad social o derecho a una vejez digna y tranquila por jubilación.[16]

C.          Antecedentes legislativos en México

El antecedente directo lo tenemos en el proyecto de ley del Servicio Civil que data desde el año de 1911, cuando fue presentado en la Cámara de Diputados por Justo Sierra y Tomás Berlanga, el cual sólo quedó en precedente para la diputación de 1917, autora del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.[17]

1.      Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El papel del Estado en el México de hoy, está especificado en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

“Corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la  Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitución...”[18]

Fundamento Constitucional que motivo la expedición de un gran número de Leyes en materia federal, como son.

  •  Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

  •  Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

  •  Ley Federal del Trabajo.

  •  Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

  •  Ley Orgánica de Administración Pública Federal.

  •  Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

  •  Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores.

  •  Ley de premios, Estímulos y Recompensas Civiles.

  •  Ley en favor de los veteranos de la Revolución como Servidores del Estado.

  •  Ley Reglamentaria de la Fracción XIII del Apartado B del Artículo 123 Constitucional.

  • Código Civil para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en Materia Federal.

  •  Jurisprudencia firme de: La Suprema Corte de Justicia de la Nación.

  •  Decretos y Acuerdos relacionados con la Administración del Personal Federal.

  •  Acuerdos relacionados con la Administración del Personal Estatal y Municipal.

  •  Reglamentos Interiores.

  •  Condiciones Generales de Trabajo.

  •  Reglamentos de Higiene y Seguridad.

  •  Circulares.

  •  Normas y Disposiciones de Carácter Interno.

  •  Contratos Colectivos de Trabajo.

  •  Manuales de Organización.

2.      Ley Federal del Trabajo

Aunque la Constitución Federal de 1917 no estableció ninguna disposición específica en esta materia, pues omitió la reglamentación o definición de las características de la relación existente entre el Estado y sus trabajadores, “la Ley Federal del Trabajo de 1931, estatuyó, en su artículo segundo, que las relaciones entre el Estado y sus trabajadores, se regirán por las Leyes del Servicio Civil que al efecto se expidieran.”[19]

Es hasta que el legislador aprueba la Ley Federal del trabajo, en 1931, que se estipula que las relaciones entre el Estado y sus servidores, se regirán por las Leyes de Servicio Civil que se expidan.

Años más tarde, el jueves 12 de abril de 1934, se expide un acuerdo sobre la organización y el funcionamiento del servicio civil, que consigna algunas normas profectoras para los servidores públicos, siendo un antecedente del Estatuto Jurídico de los servidores públicos así como del servicio civil de carrera, si embargo, no e llevó a la práctica.

En México se considera por separado a los trabajadores al servicio del estado y a los empleados del sector privado. La Constitución de 1917 no establecía originalmente esta diferenciación ni se establecía una disposición específica para tipificar a los empleados públicos, fue la Ley Federal del Trabajo de 1931, en su artículo 2º, donde se estableció que las relaciones entre el estado y sus servidores se regirían por las leyes del servicio civil que se expidieran.

3.      Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión.

En 1938, mediante decreto del 5 de diciembre, el Presidente Lázaro Cárdenas expide el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los poderes del a Unión, en cumplimiento de los dispuesto en la fracción primera del Artículo 89 de la Constitución Política Federal; la cual en sus Títulos Tercero y Cuarto y en su título tercero, plasma lo concerniente al derecho y la obligación a la capacitación, a los ascensos y promociones.

Apunta la autora Margarita Chávez que: “así el nueve de abril de 1965, se creó en la Secretaría de la Presidencia, la Comisión de Administración Pública cuyos objetivos eran entre otros: Coordinar la acción y el proceso de Desarrollo económico y social del país, con justicia social y lograr la mejor preparación del personal gubernamental.”[20]

Con tales antecedentes en materia federal, se creó en 1983, la Dirección General de Servicio Civil la cual debía determinar las políticas sobre relaciones laborales el personal del personal del gobierno dedicándose principalmente a solucionar la rigidez de los sindicatos y a ordenar las actividades de los altos funcionarios públicos.

De igual forma y para complementar la actividad para el servicio civil de carrera, se creó la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil en el mismo año, que se integró con la Secretaría de la Controlaría General de la Federación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría del Trabajo, la Secretaría de Programación y Presupuesto, la Secretaría de Educación Pública y el Secretario General de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), dicha Comisión era presidida por la Secretaría de Programación y Presupuesto y tenía a su cargo entre otras cosas la de promover la realización de programas específicos del servicio civil de carrera.

“El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, constituye el único antecedente de lo que sería el servicio civil en México. Después se crearon el apartado B del artículo1 23 de la Constitución Política Federal y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. El Servicio civil en materia federal sólo incluye a los trabajadores de base”.[21]

4.      Normatividad en el Estado de México

En materia estatal tenemos tanto en: la Constitución Política del Estado Libre y soberano de México, la Ley de responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, diversas disposiciones que sientan las bases para conformar a plenitud un sistema para el servicio civil de carrera.

a)            Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de México

La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 129 establece lo siguiente: “Los recursos económicos de que dispongan los poderes públicos del Estado y los ayuntamientos de los municipios así como sus organismos auxiliares y fideicomisos públicos se administrarán con eficiencia y honradez para cumplir con los objetivos y programas a los que estén asignados ...”. Aspecto importante que precisa como actitud, la eficiencia y honradez para manejo de recursos, por lo que es evidente el deseo del legislador de establecer patrones de conducta de los servidores públicos.

b)           Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios

Por su parte la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios establece: en su artículo 1.- “Esta Ley tiene por objeto reglamentar el Título Séptimo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en materia de: ... II.- Las obligaciones en dicho servicio público...”; más adelante en su artículo 42 indica: “Para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia...”, en esta ley ya es clara la intención del legislador pues impone conductas a seguir para que la administración pública sea eficaz y busca congruencia en la actitud del servidor público con los fines del Estado.

c)            Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios

Debe señalarse que el actual gobierno, preocupado precisamente por sentar las bases para un servicio civil de carrera promovió la creación de una Ley que contemplara los aspectos más importantes para tal efecto, como es la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, la cual contiene en su “Capítulo II del sistema de Profesionalización de los Servidores Públicos Generales”, las disposiciones para regular ya en forma general el procedimiento para el servicio civil de carrera, por lo que considero que es el momento idóneo para realizar las acciones necesarias para conformarlo.[22]

D.          La transformación de los Servicios de Carrera

Durante largo años, los servicios de carrera en el mundo se consideraron paradigmas de eficiencia y un modelo a seguir para aquellos países cuyos gobiernos no los tenían. Francia, Estados Unidos y Reino Unido, entre otros, tenían cuerpos de funcionarios con gran prestigio y fuerte estabilidad en el empleo. Sin embargo, poco apoco las condiciones en las que éstos servicios civiles se habían desarrollado cambiaron, por lo que se hizo necesaria una transformación. Como señala Johan P. Olsen:

La mezcla de demandas y expectativas cambia y también cambia la concepción de lo que es un buen servicio civil y un buen servidor público. En periodos de transición estas concepciones cambian dramáticamente. El papel del servicio civil es desafiado y redefinido. La sabiduría convencional se vuelve herejía. Las virtudes administrativas se vuelven vicios. Las viejas aptitudes son descartadas y se demandan nuevos tipos de conocimiento, habilidades y programas de entrenamiento. Las estructuras roles y culturas organizacionales se etiquetan como “ilegitimas” y se legitiman unas nuevas.[23]

Así, por los diversos cambios a que se vieron expuestos (Luc Rouban identifica tres: el giro ideológico, la mayor restricción económica y el cambio organizacional),[24] cada país emprendió, con distintos matices, la reforma de sus sistemas de servicio civil. Los países anglosajones han realizado reformas más profundas, mientras que los países latinos se han rezagado un poco. Los primeros han tendido hacia servicios civiles  más descentralizados, basados en contratos e inspirados por la administración privada. Por su parte, los países menos desarrollados han avanzado, con mayor éxito, en la instauración de sistemas de carrera para los funcionarios públicos.[25]

María del Carmen Pardo ha señalado que las estrategias seguidas en estos procesos de transformación integran cuatro componentes: la revalorización de la eficiencia y el consecuente desplazamiento de la experiencia como factor de cambio; la obligación de la alta burocracia para responder cada vez más a los mandatos de sus superiores políticos; el sector privado como ejemplo de “buena administración”; y la creciente vinculación internacional como resultado del proceso de globalización e integración de bloques económicos regionales.[26]

Estas condiciones han llevado a una nueva concepción de los servicios civiles, sobre la que puede decirse, en términos generales, que sustituye los servicios de carrera basados en la antigüedad  y la permanencia  por unos que valoran, ante todo, el mérito y la competencia.[27]

E.           La sociedad y el servicio civil de carrera

La sociedad no es una suma de voluntades anónimas, ni espacio en el que habitan ciudadanos en abstracto. Por el contrario, se reconoce y es reconocida como sitio de individuos, grupos, asociaciones, tipos de organización y estrategias de movilización que tienen incidencia en las estructuras de gobierno. La sociedad se refleja como un conjunto de voluntades y acciones que se orientan hacia la movilización de energías, recursos e información.

Por eso, los gobiernos tienen que diseñar y aplicar respuestas puntuales a problemas específicos, y tomar distancia de las soluciones que pretenden abarcar de manera homogénea lo que en el mundo de la realidad es diverso. Los gobiernos tienen ante sí retos y desafíos mayúsculos.

De este modo, su capacidad de respuesta depende de la preparación del personal público. Éste es el centro que acredita y justifica el servicio público como el puente que comunica a los ciudadanos con el gobierno.  Del servicio público depende que el vínculo gobierno-ciudadanos sea fructífero.

En efecto, la prestación de los servicios públicos, las tareas de justicia, la administración de la vida económica, la conducción de los asuntos políticos, el manejo de la política económica, de las relaciones exteriores y el logro del bienestar social, son, entre otros, capítulos básicos que tiene a su cargo el gobierno.

Para cada uno de ellos es menester que la preparación, pericia y habilidades de los servidores públicos sean de vigoroso contenido cualitativo, ya que dirigir y coordinar a los ciudadanos implica que los gobiernos eran aptos para recoger demandas, escuchar problemas y seleccionar opciones de solución. La carencia de aptitud para proporcionar un servicio público moderno y eficiente provoca costos negativos para los gobiernos.

En cambio, cuando el servicio público es apto, responsable y oportuno, la relación gobierno‑ciudadanos es alentadora, ratificándose los compromisos en favor del bien público. De ahí que el servicio público sea considerado como elemento de gran importancia en el funcionamiento de los gobiernos. No hav duda que un factor clave en la vida de las democracias es la eficacia del servicio público. Esto significa que el servicio público no es sólo un asunto de trámites y expedientes, sino un medio para que la relación gobierno-ciudadanos sea constructiva. respetuosa y confiable.

Dichos atributos conciernen a una visión positiva y emprendedora de lo que es el gobierno abierto, el cual procura que sus respuestas sean eficientes en favor de la vida pública.  El gobierno abierto es prototipo para que el servicio público sea definido como un sistema de respuestas institucionales, y no sólo como un aspecto de trámites burocráticos. Como respuesta institucional, el servicio público valora y revalora la condición de vida de los ciudadanos y los ubica en el ámbito de expectativas, preferencias, apoyos y disidencias. En una visión moderna, el servicio público se rige por los valores de la democracia y por el imperativo de que su eficacia es fuente de ventajas y beneficios compartidos.

En el caso de México, la función pública ha sido objeto de diversas facetas relacionadas con la naturaleza del régimen político. Esto significa que su contenido no responde a un sistema de méritos ni reglas de certidumbre, sino que se vincula con el vaivén de la vida política. La naturaleza del régimen político es de predominio presidencial.

En relación a él, hay un conjunto de símbolos, prácticas, costumbres y cosmovisiones que influyen para que la función pública tenga contenido politizado y, por tanto, no imparcial.

Esta situación no es un defecto, sino un hecho que se explica en razón de que las prácticas politizadas tienen predominio significativo y, en esa medida, la profesionalización del servicio público es un imperativo a conseguir para poner a salvo al gobierno y a los cuadros de la administración pública de las turbulencias los cambios que alteran su funcionamiento regular.

En la actualidad, la realidad política y social del país es otra. Es dinámica, inédita, compleja y cambiante. Hay nuevos actores sociales que demandan que la función pública sea no sólo eficiente sino democrática. Los costos públicos de lo que implica la conducción del gobierno, forman parte del debate plural y abierto para exigir como proclama calidad en las respuestas institucionales y sentido de oportunidad para que la sociedad sus organizaciones tengan sitios en los cuales encaucen sus problemas, energías y demandas.

Por eso, la función pública vive en el ámbito de exigencia ciudadanas y de una puntual vigilancia por parte de la opinión pública.  México vive también un nuevo rol en materia de competencia político‑electoral. Hay diversas experiencias de alternancia en el poder, tanto en la esfera federal como en la estatal y municipal. De continuar dicha tendencia, es importante crear las bases institucionales para que la profesionalización del servicio público sea un sistema de seguridad que evite la innecesaria politización del mismo y la comprometida, pero no siempre productiva, conducta de que sea ejercido con acento partidista e ideológico.[28]

1.      La resistencia al cambio, la normatividad laboral y el Sindicalismo

Cuando se hacen esfuerzos serios para lograr un beneficio general, siempre existen personajes que los niegan y tienen, a su vez, la capacidad de influir en los demás. Sabido es que aprovechan cualquier laguna de la ley y argumentando la defensa de los derechos colectivos, obstaculiza fuertemente todos los planes y avances, incluso al grado de hacerles retroceder. Por otra parte, la normatividad laboral vigente y el sindicalismo, la primera como herramienta y el segundo, como vía, permiten a los resistentes al cambio cumplir, las más de las veces, sus cometidos.El servicio público de carrera exige una normatividad clara, homogénea y una aplicación planeada, gradual, pero inflexible y total. La negociación política con los resistentes no cabe. Creemos que las administraciones públicas que han puesto en marcha el servicio civil de carrera sin haber sensibilizado a su personal desde los niveles inferiores y/o que han negociado excepciones con sus líderes sindicales no se encuentran en el mejor camino hacia el éxito.

2.      Capacitación técnica no es lo mismo que capacitación para la Vida

Volviendo al tema de la capacitación, no es posible pensar en un sistema de servicio público de carrera compuesto únicamente por técnicos que saben hacer muy bien las cosas. Cuando pensamos en capacitación, normalmente pensamos en dos cosas, primero aquella que sirve para enseñar las herramientas y técnicas para desempeñar una labor de la manera más adecuada, o segundo, aquella que trata de influir para que de ahora en adelante el sujeto de la capacitación sea una mejor persona, motivado, comprometido con la institución y su trabajo, mágicamente.

La capacitación técnica y la motivacional no deben dejarse de lado y son muy importantes, pero en la capacitación par ala vida tenemos el recurso más importante de toda nuestra inversión. El servicio público de carera no es únicamente para los subordinados, toda la organización debe entrar a la capacitación y debe ser sensibilizada desde el más alto directivo, hasta el último nivel.

La capacitación par ala vida no le dice al trabajador que debe estar comprometido con la empresa, lo compromete realmente consigo mismo y con su institución, le hace sentir parte de la misma y le recompensa por lo que aporta, no por lo que sabe. A su vez, el empleado comprometido se siente seguro, bien remunerado, pero se sabe no eterno en su puesto.

3.      El viejo vicio del sistema

Se dice que algunas de las ventajas del servicio público de carrera son que reduce la inestabilidad por movimiento en el poder político y que distingue los ámbitos de competencia administrativa del funcionario político del funcionario público. ¿Qué significa esto?

Es cierto que los servidores públicos adquieren mayor estabilidad y seguridad en el empleo, pero los teóricos olvidan que esto se da solamente hasta cierto nivel de la jerarquía; por tanto, lo verdadero es que existe un rango dentro de la jerarquía gubernamental al cual el sistema del servicio público de carrera aplica parcialmente o no aplica y el sistema tradicional persiste.

Por otra parte, al distinguir entre las competencias política y pública administrativas, el sistema parece reconocer que existen servidores públicos de dos clases y que solamente los del nivel inferior están sujetos al servicio público de carrera. Pareciera que las diferencias tradicionales se acentúan y que una clase, la política como es costumbre, pertenece a un mundo ajeno; ajeno al buen servicio, al compromiso público, a la verdad, etcétera, y a la que sin embargo le sigue perteneciendo la toma de decisiones.

El sistema del servicio público de carrera continúa encontrando en este punto su principal obstáculo y factor de fracaso. Para que una doctrina o  sistema puedan prosperar, su principal objetivo debe ser siempre asegurar un factor de credibilidad sumamente alto.

Como decíamos anteriormente, es necesario involucrar a todos los niveles dentro de una organización y sensibilizarles; también es vital que la selección de personal abarque inclusive la selección desde el punto de vista valores éticos, todas vez que no basta no contar con antecedentes penales.

Es aquí, que México, como país, en cualesquiera de sus niveles y órdenes de gobierno encuentra su principal reto para implementar el servicio público de carrera.

Finalmente, no hay que olvidar lo que decía Laurence J. Peter “En una jerarquía, todo empleado tiende a ascender hasta su nivel de incompetencia”, finalmente cuestionemos y dejemos sobre la mesa: En la práctica, ¿El sistema del servicio público de carrera considera seriamente este último paso? ¿Quiénes conforman la clase o jerarquía política, se encuentran en este último nivel de ascenso y por ello el servicio público de carrera ya no les considera? Las respuestas solo podremos encontrarlas en la práctica.[29]

F.           Denominaciones comunes

Referirnos al servicio civil de carrera representa por un lado, la adopción de un mejor sistema de administración de personal en el servicio público, pero también, por el otro, el dar respuesta a la necesidad cualitativa de contar con mayores elementos de modernización y eficiencia de la administración pública,[30] diversos autores se refieren a estas actividades con diferentes denominaciones como: servicio profesional de carrera, servicio público de carrera, profesionalización del servicio público, profesionalización de cuadros, profesionalización de la gestión pública, profesionalización de servidores públicos, servicio público de carrera, servicio público profesional.

G.          Ventajas y desventajas

Se sostiene que, desde un enfoque analítico-académico, las bondades que puede ofrecer la adopción de un servicio civil de carrera son muchas y variadas. Entre otras, promover la constante profesionalización y desarrollo de una carrera en el sector público, reflejándose en la idea de que el servidor público cuente con un adecuado sistema de ingreso, promoción, estímulos y evaluación según los méritos y, derivado de ello la administración pública en general tenga un reflejo cualitativo de las “aptitudes y actitudes” de los servidores públicos.

Sin embargo, también contrariamente han surgido algunas voces que sugieren no ubicar al servicio civil de carrera como la panacea que habrá de permitir e introducir mejoras en la organización y funcionamiento administrativo. Reconocen que si bien es cierto que la carrera administrativa representa una asignatura pendiente que se ha abordado de manera limitada y parcial en la gran mayoría de las dependencias gubernamentales, la naturaleza y especificidad funcional de los órganos de control y evaluación de la administración pública federal, estatal y municipal, puede estimular su adopción y derivar en un mejor sistema de rendición de cuentas, el cual a su vez sea el resorte de mayor calidad y profesionalismo en el “arte” de administrar.[31]

H.          Conceptos del servicio civil de carrera

El Servicio Civil de Carrera es el conjunto de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores públicos pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro de la administración pública. Así las diversas etapas operativas que incluye dicho sistema son: reclutamiento, selección, inducción al puesto, capacitación, evaluación del desempeño, promociones e incentivos y retiro. [32]

Hablar de Servicio Civil de Carrera es hablar de profesionalización, aunque el primer término no abarque en su totalidad al segundo. La profesionalización del servicio público puede visualizarse como la idea de:

Habilitar a los responsables y ejecutores de las decisiones de nuevas capacidad relacionadas con el modo de gobernador y administrar la vida social y dotarlos de medios que, por su carácter innovativo, contribuyen a mejorar los rendimientos de la acción gubernamental.

En un sentido más práctico entendemos la profesionalización del servicio como:

La necesidad de establecer formalmente un catálogo de puestos que integren las diversas estructuras administrativas de las dependencias y entidades de la administración pública, definir con claridad y certeza la naturaleza de éstos y la relación de funciones que les corresponden; y, determinar con igual precisión y claridad las calidades profesionales y aptitudes personales que deben reunir quienes ocupan dichos cargos y puestos.[33]

El Servicio público de carrera se define como un sistema de administración de personal del sector público, sustentado en principios, valores, normas jurídicas y procedimientos administrativos, cuyo fin primordial es lograr el óptimo funcionamiento de dicho sector.

Este concepto no es nuevo, podemos encontrar ejemplos de su práctica en la mayoría de los países desarrollados y en Latinoamérica destaca notablemente el caso de Costa Rica.

Por su parte, en México es hasta en recientes fechas que el servicio público de carrera ha comenzado a tomar auge, especialmente en los gobiernos de las Entidades Federativas, donde se presenta como una respuesta a la necesidad de modernizar y eficientar la Administración Pública.

No obstante, los intentos en este sentido aún muestran demasiada cautela, pues como todo sistema, adolece de ventajas y desventajas éstas últimas más que nada ocasionadas por los aún presentes viejos vicios que han caracterizado, entre otras cosas, a la ascención de los funcionarios a los cargos públicos. No obstante, es de reconocerse que dichas prácticas se encuentran en proceso de abandono, en virtud de que la ciudadanía poco a poco ha ido adquiriendo conciencia para defenderse de los abusos.

Consideramos que el sistema del servicio público de carrera persigue diversos propósitos impulsados por razones tales, como que la administración pública tiene cada vez más tareas, diversas y complicadas que las que tenía en el siglo pasado, cuyas funciones eran exclusivamente mantener el orden y administrar los servicios públicos y en la actualidad se convierte en una verdadera promotora del desarrollo económico y social, que para desempeñar sus nuevas tareas, requiere de personal competente. Sin duda, la administración pública ha dejado de ser la paternal proveedora de satisfactores y hoy por hoy se constituye como proveedora de opciones y oportunidades para el desarrollo de los gobernados, es decir, involucra a la sociedad para que esta sea la propia productora de sus satisfactores.

De entre los propósitos más importantes que podemos anotar acerca del servicio público de carrera, señalaremos tan sólo cinco:

  •  Se busca fundamentalmente un mejor funcionamiento del sector público, con un enfoque claro y determinante hacia la eficiencia y calidad en la prestación de los servicios;

  •  El servicio público de carrera debe ser un programa de aplicación obligatoria en todos los niveles y órdenes de gobierno, de manera que los esfuerzos sean homogéneos y exista una normatividad que lo regule;

  •  La utilización de la capacitación constante y la especialización como instrumentos fundamentales a efecto de contar con personal idóneo y comprometido para desempeñar la diversidad de acciones que componen la actividad del estado;

  •  El abandono y erradicación de vicios que han identificado a la corrupción como característica de toda función pública; y

  •  Lograr la planeación estratégica de largo plazo, así como la continuidad y seguimiento de los programas de gobierno, a fin de llevarlos hasta su total conclusión, sin importar los relevos de funcionarios.

En condiciones óptimas, la consecución de los anteriores propósitos permite a la administración pública obtener grandes ventajas, tales como garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo de los servidores públicos, sin que ello implique inamovilidad; fomenta, asimismo, la lealtad hacia las instituciones públicas y la vocación de servicio; da continuidad a la actividad gubernamental; promueve la planeación de vida y carrera de los servidores públicos; promueve mayores grados de responsabilidad; cuenta con empleados formados desde su ingreso y capacitados permanentemente para tener calificación y competencia más elevada;  propicia la transparencia en todos los puestos del a administración pública, reduce la corrupción y pondera el mérito como fundamento para la permanencia y la promoción.

No obstante lo anterior, bueno sería cuestionar hasta donde, en el plano de la realidad, estaríamos hablando de buenas intenciones, ya que las bondades del sistema del servicio público de carrera son indiscutibles, al menos desde el punto de vista teórico.

El servicio público de carrera implica costos financieros que no todo el mundo está dispuesto a afrontar.

Ciertamente, se busca el mejor funcionamiento de la administración pública haciendo más eficiente la prestación de los servicios públicos, haciéndolos de calidad. La solución para lograr esto es, en principio, la capacitación tanto general, como especializada, que permite contar con personal altamente competente, idóneo para desempeñar las distintas actividades de la gestión gubernamental. Ello indudablemente también implica un alto costo de inversión, tanto para capacitación, como en salarios y prestaciones para la administración pública, que no todos los gobiernos están dispuestos a erogar.

Conclusión, no es posible tomar al servicio público de carrera como una moda y simplemente barnizar la calidad a las organizaciones; estamos en presencia de un sistema caro, cuyos resultados son a largo plazo, pero al que vale la pena invertir.[34]

I.              Objetivos del servicio civil de carrera

El servicio civil de carrera lo define Miguel Duhalt Kraus en su obra Administración de Personal en el Sector Público, como: el “Conjunto de normas legales y de políticas y de procedimientos administrativos basados en las técnicas de administración más conocidas para manejar los recursos humanos de la Administración Pública”.[35]

Cualquier modelo de Servicio Civil busca enlazar los intereses del estado con los de los trabajadores, como empleador y prestadores de servicios, relaciona directamente el desarrollo individual con la obtención de los objetivos y metas institucionales, así que dicha búsqueda tiene como objetivo la congruencia de la actitud y la aptitud del servidor público.

La eficiencia y la capacidad profesional son el basamento para establecer un sistema de reclutamiento y ascenso en el servicio civil. Su esencia radica en la idoneidad del candidato a ocupar el puesto de acuerdo a los requisitos que previamente se delinearon como indispensables para cada categoría ocupacional y más que propiciar expectativas de mejoramiento en el ingresos para los servidores públicos, debe representar un reto y compromiso con superación, por lo que no debe ser sólo un sistema de premios y estímulos económicos, que no generarían a largo plazo más que desconfianza y falta de compromiso de servicio por los mismos servidores.

El Servicio Civil de Carrera es un proceso de ingreso, permanencia, desarrollo y retiro de los servidores públicos, su creación y aplicación requiere de meditar profundamente sus propias características, para asegurar el éxito en la administración pública.

1.      Principios y valores del servicio civil de carrera

El servicio civil debe sustentarse en dos principios fundamentales:

  1. El sistema de valuación y aptitud en el puesto y

  2. La garantía de seguridad y estabilidad en el cargo que incite la profesionalización de los servidores públicos.

Para que el servicio civil de carrera pueda ponerse en marcha, se requiere del apoyo permanente de los mandos medios y superiores de la administración pública, que exista un régimen democrático, que el servidor público vea a la Administración Pública como una opción importante para ejercer su profesión y que perciba claramente, que es indispensable la lealtad hacia las instituciones públicas, además su ingreso debe ser con base en sus méritos; establecerse la planificación de recursos humanos, estructurando la administración pública conforme a sus propias necesidades, vinculando el servicio civil al desarrollo nacional siendo necesario que el diseño del a carrera se ajuste a la realidad histórica y contextual.

En cuanto a la profesionalización y reconocimiento de los méritos del servidor público es necesario establecer reglas distintas en la relación de instituciones-servidores públicos, para evita la discrecionalidad en la contratación y remoción de personal, ofrecer incentivos al buen desempeño, un desarrollo profesional con certidumbre, posibilidades de crecimiento en sus áreas de especialización, etc.

El servicio civil busca precisamente evitar que los grupos que llegan al gobierno intenten permanecer en la acción administrativa y desterrar definitivamente la ambición por obtener beneficios solo para sus integrantes, ubicando en los puestos públicos a quienes comparten su tendencia política y aseguran un alto grado de lealtad, pero no siempre cumplen con la calificación suficiente para ocuparlos y es pertinente señalar que el servicio civil tiene tres características para impedir tales problemas: competencia, neutralidad e igualdad de oportunidades.

Por tanto considero que el servicio civil de carrera debe buscar su fundamento en principios y valores como son. la eficiencia, la seguridad en el empleo, productividad del servidor público, de tal forma que para obtener una administración eficiente, debe estar presente la profesionalización, un sistema de selección, un sistema permanente de capacitación y un sistema de movilidad horizontal y vertical.

a)            La Eficiencia

La historia de las sociedades antiguas y actuales nos dan ejemplos de que unan acción puede ser llevada a la ruina material y aún moral, en pocos decenios por la ineficiente conducción de los negocios públicos, el intervencionismo o el costoso, innecesario e inútil crecimiento de la burocracia estatal, por tanto los intereses de la  comunidad, deben estar a cargo de sus mejores hombres y de tal forma que su gobierno busque constantemente ser eficiente y suficiente.

La confianza que unan acción tenga de su gobierno puede depender de que tenga un Servicio Civil competente y la sociedad contemporánea reclama un gobierno competente para considera al gobierno digno de confianza.

La eficiencia o efectividad de la administración pública únicamente puede lograrse cuando resulta de un conjunto de factores positivos, de sana administración, incluida en dicha noción el normal funcionamiento de todos los resortes controles y recursos previstos en nuestro sistema jurídico-político; el uso de técnicas adecuadas que aseguren la simplificación y e inclusive permitan mejorar continuamente los trámites administrativos o procedimentales.

Por otra parte, la Administración Pública exige lealtad permanente de sus integrantes de tal forma que las acciones de gobierno se traduzcan en un servicio eficiente. Lealtad y eficiencia que se han de manifestar a través de conductas serias, formales y continuas. La mejor lealtad del funcionario hacia el gobierno es preservar sus intereses primordiales tomando en cuenta la razón del Estado, que desde luego incluyen la conservación productiva de la sociedad y el auge de su vida pública en la cual convergen el individuo, los grupos, las empresas y las organizaciones ciudadanas.

La lealtad  no están solo parte del deber ser, sino que es una conducta y compromiso del servidor público con la naturaleza y esencia del gobierno. De este modo, la lealtad también se manifiesta por las formas y modos en que se cumplen las tareas públicas. Cuando son eficientes la lealtad se fortalece, cuando predomina la ineficiencia, la lealtad se quebranta,. Ambas, lealtad y eficiencia son la pertenencia responsable a la institucionalidad del gobierno.

Carecer de un gobierno eficiente no permite a una sociedad civilizada alcanzar sus fines y debe considerarse que en una sociedad democrática, la eficiencia no constituye el único valor que oriente las decisiones y acciones administrativas en el sector público: existen valores como: justicia social, equidad, responsabilidad pública, protección de las leyes, apego ala ley, representatividad, protección de los derechos civiles y honradez en la gestión pública y lealtad a las instituciones.

Como los señala Norberto Sánchez “Establecer un servicio civil profesional y políticamente neutro que proporcione un servicio puntual y eficiente en respuesta a las necesidades de la nación: libre  de poder, pero leal a los requerimientos del gobierno”[36] de ahí que sea menester crear un régimen de obligaciones para los servidores públicos a fin de que produzcan con calidad e imparcialidad  en la práctica de sus funciones.

La actitud de cambio que los servidores públicos tengan a favor del ciudadano representa el éxito de la calidad total en los asuntos de gobierno por lo que no solo depende de la decisión política para alentarlo. Todo cambio organizacional, además de deseable, necesita configurar su propia cultura de transformación para remover resistencias, incomprensión y tácticas dilatoria. Todo programa de calidad total debe insistir en que la competencia, la productividad y la excelencia son la trilogía que mueve a los estados y a sus administraciones públicas a ser mejores. Es relevante señalar que en el Estado de México existen las condiciones propicias para que la administración pública sea una administración de calidad.

b)           Seguridad en el Empleo.

Actualmente, a pesar de que los trabajadores de base son los más numerosos e importantes, los sindicatos únicamente representan a éstos, y no son los más representativos ni los que toman las decisiones en la pirámide burocrática. Debe de existir una normatividad que regule por igual a los llamados trabajadores de confianza y al os de base. El derecho ala sindicalización debe ser general y no parcial; y considero que al crear esa división se impide la identificación entre los trabajadores de base y de confianza, para el logro de metas que finalmente son comunes.

De no existir esa diferencia podríamos observar el ascenso de trabajadores de base a puestos de confianza por méritos propios y si nos referimos a los beneficios que recibiría el servidor público tendremos que hablar de que sele garantice, en caso de reunir los requisitos necesarios, su permanencia en el servicio, la posibilidad de desarrollarse profesionalmente, y acceder así apuestos superiores con remuneraciones acordes al puesto y la posibilidad de obtener, al término de su carrera, condiciones dignas para el retiro.

En el caso del trabajador de confianza, a diferencia del trabajador de base, carece de seguridad ene l empleo. El trabajador de confianza puede ser retirado del servicio a voluntad del jefe en turno. Y no hay nada en la ley que lo obligue a compensar la salida del servidor público, es decir, no existe una indemnización.

Por lo tanto, el sistema de servicio civil de carrera plantea también igualdades en la aspiración a la obtención de puestos superiores en consecuencia está estrictamente ligado a nuestra concepción de un régimen democrático en virtud de que asegura el igual acceso de todos los ciudadanos a los empleos públicos, en función de sus méritos.

No se puede esperar el surgimiento de mejores servidores públicos si no garantizamos su estabilidad en el empleo, desarrollo profesional e indudablemente, la posibilidad de capacitarse y  adquirir mayores niveles de educación.

c)            Productividad

Para estimular al servidor público de base es necesario meditar ampliamente, es decir, que incentivos podemos tener para premiar al que hace las cosas excelentemente, porque debemos tener claro que el salario recibido por el servidor público es para que trabaje bien; no se premia el buen trabajo, se premia el trabajo excelente, y debemos cuidar el sistema de estímulos para evitar premiar tanto al que no trabaja como al que hace un trabajo excelente.

Por lo que respecta a los servidores públicos de confianza, sucede algo análogo, y como lo manifiesta el Dr. Guillermo Haro Bélchez en su obra: La Función Pública en el Proceso de Modernización Nacional “sobre el servidor público de confianza pesa el estigma del olvido, y de la incomprensión, con lo que de hecho se encuentran sometidos a la opinión y voluntad del superior jerárquico, el cual, por ende favorece o perjudica su carrera. La oportunidad para ascender, reside en suma de adivinar, o suponer lo que desea el superior y no cumplir con los Programas de trabajo y por tanto con la sociedad...” por lo que tampoco pueden establecer parámetros reales de productividad.[37]

Así al crearse un sistema civil de carrera es posible pensar que el servidor público tenga ciertos periodos de estancia dentro de los puestos, y si después de haber transcurrido ese tiempo no ha podido moverse o no ha cumplido con los requisitos de promoción, no puede alcanzar niveles de áreas superiores o probablemente de responsabilidad mayor, por lo que el servidor público no debe permanecer en esa estructura administrativa y habría que reubicarlo en otro lugar, en otra área de la administración pública donde pudiera desempeñarse.

d)           Una Administración Pública Eficiente

Hoy en día los gobernados estamos mejor preparados, mejor informados, todos estamos más conscientes de nuestros derechos y de nuestras obligaciones y por eso somos más exigentes.

Los esfuerzos realizados en los últimos años han demostrado que está rebasado el viejo sistema en el sentido de que las organizaciones públicas no podían ser competitivas, eficientes y efectivas en la resolución de los problemas; pues las organizaciones públicas pueden y deben demostrar actitudes a las del sector privado en el desempeño de sus funcionarios.

La administración pública debe estar formada por servidores públicos profesionales, es decir, de aquellos que hacen de la prestación de sus servicios su propia forma de vida, pues la propia complejidad y tecnicismos de los objetivos que debe cubrir la administración pública exigen servidores públicos profesionales como una garantía de estabilidad y eficacia, que repercuta en beneficios inmediatos para la población.

e)            La Profesionalización del Servicio Público

La profesionalización del servicio público puede entenderse como el establecimiento formal, público, abierto y competitivo del sistema de carrera administrativa con el propósito de que la función pública se desarrolle con base en reglas de certidumbre y permanencia. Lo anterior significa que la función pública debe ser abierta, en cuanto que su acceso sea mediante reglas que aseguren equidad y estabilidad.

Es necesario reconocer que gracias a la profesionalización se logra que el Estado, por medio de su aparato público, realice las funciones que  le son propias, no de una manera improvisada, inconsistente cambiante y discontinua. Se trata de que las realice utilizando la experiencia y formación profesional de aquellas personas consideradas como las más adecuadas, más idóneas en cada uno de los puestos encargados de llevar a cabo las decisiones y políticas conducentes a la prestación de los servicios que el estado proporciona a su comunidad.

Los cambios estructurales en la administración pública pueden promoverse tomando en consideración los recursos humanos con que cuenta el gobierno pues en ellos reside el mayor potencial. Así la profesionalización de los servidores públicos permite dar continuidad a los programas de trabajo y facilita la capacitación; elemento indispensable para el mejor desarrollo y adaptación a cambios estructurales y tecnológicos.

Este principio debe estar en la gestión de recursos humanos de la administración, es decir, en la utilización inteligente por parte de ésta, de las asignaciones en los cargos públicos, de forma que se mejore a través de la experiencia de los servidores públicos al realizar diversas funciones cada vez más difíciles, siendo la manera de hacerlos más aptos para ejercer funciones más difíciles o de más alto nivel. Gracias ala profesionalización es posible introducir una cultura de servicio público, es decir una cultura de neutralidad, de profesionalización, pero exige mucho tiempo y esfuerzo inclusive involucra generaciones de servidores públicos.

Difícilmente se puede entender la Reforma del Estado, si antes no se cuenta con un arco que permita tener un ambiente favorable. En este sentido, resulta interesante ver que, en el sector privado, cuando se habla de calidad total, se habla de que uno de sus elementos es el cuidado del ambiente laboral, del recurso humano, que es la base de la propia administración pública, por lo que lo descuidan, sino por el contrario constantemente buscan obtener la calidad total de sus trabajadores.

Desde hace un siglo, se ha tratado del levar a cabo la profesionalización del servidor público por lo que la idea no es lago nueva, y durante este siglo particularmente, han habido muchos intentos y esfuerzos por tratar de generar en México un sistema de profesionalización del servidor público por lo que la idea no es algo nueva, y durante este siglo particularmente, han habido muchos intentos y esfuerzos por tratar de generar en México un sistema de profesionalización del servidor público, el cual, de alguna manera queda contemplado en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado promulgada en 1964, por lo que existe ya un buen trecho recorrido para establecer un servicio civil de carrera, y actualmente en el Estado de México, ya es una realidad pus se sentaron las bases para tal efecto con la promulgación de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios.

Quizá la causa por la que no se ha logrado a plenitud el servicio civil, ha sido la característica particular de nuestro sistema político, el cual, de una manera u otra, se basa fundamentalmente en el continuo movimiento de grupos, con una total flexibilidad para que éstos puedan cambiar en un momento determinado, tanto a los funcionarios como a las políticas del gobierno anterior.

De ahí que concluya que los elementos para que se dé el servicio público profesionalizado, son: la formación; la selección; la normatividad; la capacitación; la evaluación al desempeño del servidor público y la permanencia en el empleo.

f)     Sistema de Selección

El reclutamiento es el proceso para localizar y atraer a los aspirantes que desean ingresar a la Administración Pública; en tanto que la selección es el proceso que analiza las capacidades, intereses y aspiraciones de los candidatos reclutados a fin de determinar cuales son los más aptos e idóneos para ocupar los puestos de la administración pública, considerando los catálogos institucionales de puestos.

En México, el reclutamiento ha sido una lucha continua entre las necesidades del sistema político y los requerimientos de personal técnicamente calificado.

Señala la autora Margarita Chávez, “Wendell Schaffer, a fines de la década de los 40 y principios de los 50, enumeró los factores operativos en la selección de personal e confianza: relaciones personales y políticas, lazos familiares, contribuciones al partido (PRI) y conocimientos técnicas”. Greemberg afirma que el reclutamiento de los empleados de base sigue por lo general el mismo patrón de comportamiento (factores operativos) sugeridos por Schaffer en el reclutamiento del personal de confianza, o sea relaciones personales y políticas, lazos familiares, contribuciones al partido y conocimientos técnicos. Respecto a la selección de personal en la Administración Pública mexicana Hansen comenta: “La admisión no se limita a los parientes y partidarios de sólo los miembros del a coalición; cada nueva elección y cada nueva administración, el sistema ha elevado a un creciente número de personas que no son parientes, ni aliados u hombres fuertes regionales... esto contribuye a que se realice una razonable circulación dentro de la jerarquía política... La circulación se realiza en los niveles más altos de la burocracia, lo mismo que en los puestos de elección. En ocasiones esos cambios no implican más que un intercambio de empleos entre un cierto grupo de individuos; los jefes de Secretaría cambian de ministerio así como los directores de empresas estatales cambian de empresa. Sin embargo, se conserva el principio de circulación y entran al sistema nuevos grupos de asesores...”[38]

El reclutamiento y selección de personal son los filtros que tiene la administración pública para lograr la eficiencia y la efectividad en la gestión de los servicios públicos.

Para tal efecto, las técnicas de reclutamiento y selección de personal tienen como propósito ingresar al servicio público gente que haya demostrado su capacidad mediante exámenes objetivos e imparciales y que reúna los requisitos necesarios.

La fase del reclutamiento significa que le servicio público tiene un carácter abierto y competitivo, por lo que sus reglas deben garantizar la equidad entre los participantes y podrían incluir los requisitos los criterios de evaluación y la determinación de las calificaciones para aprobarlos, ahora bien, es posible que se integran los jurados responsables de elaborar, ampliar y evaluar las pruebas, con personas del gobierno y representantes de la sociedad.

De allí la enorme importancia e interés para que los sistemas de selección existentes en el sector público, aparte de que se depuren y perfecciones, sean utilizados con toda regularidad y apego a sus lineamientos, pues en esta fase se advierte con claridad la calidad de las personas que pretenden ingresar al servicio público.

Entre las características del servicio civil, se encuentra la selección de candidatos mediante la aplicación de exámenes, y la igualdad de oportunidades; todas las actividades que caracterizan a la administración pública, hacen indispensable el establecimiento de calificaciones para todos los puestos que la integran. La elaboración adecuada supone la estructuración de diversos catálogos que además, exigen el conocimiento exacto de cada una de las funciones gubernamentales.

Desde el punto de vista de la profesionalización el reclutamiento tiene como finalidad asegurar que los candidatos tengan los conocimientos profesionales exigidos, y también apreciar de manera objetiva si el candidato tiene las cualidades necesarias para ejercer las funciones que deberá ocupar a lo largo de su carrera, no obstante, en todo momento pueden ser revisados a través de un procedimiento que sea lo menos arbitrario posible.

Así, la selección integraría cuadros de gobierno que posean convicciones idénticas a las del Estado, de tal forma que se organizaría y actuaría con acierto y eficiencia en el cumplimiento de sus fines, pues la autoridad se fortalece en la conducta responsable de sus funcionarios, manifiesta en el leal cumplimiento de sus atribuciones.

Por lo tanto en el servicio civil de carrera, los catálogos de puesto, y los tabuladores que permitan reconocer la capacidad y experiencia de los servidores públicos; son idóneos, siendo necesario estudiar la posibilidad de implantar sistemas de calificación de méritos, a través de los cuales se dé ascenso al servidor público mexiquense, o concluirse la creación de un estatuto para servidores públicos no sólo sindicalizados o de base, sino también de mandos medios, y establecer hasta que nivel puede darse la inamovilidad, que permita  dar cierta estabilidad en el empleo, y una garantía en cuanto a la continuidad de los programas institucionales, ya que cada seis años sufrimos con los cambios de servidor público.

g)           Sistema Permanente de Capacitación

La capacitación es el conjunto de técnicas que aportan al servidor público los elementos de conocimientos que le permitan, por una parte, desempeñar eficientemente  el puesto que tiene asignado; y por otra, estar en condiciones de poder concursar por las vacantes que en puestos superiores se llegan a generar; propiciando a la vez, que las dependencias cuenten con personal preparado para llevar a  cabo los programas que tienen asignados.

La capacitación además de facilitar la obtención de mayores rendimientos en las empresas, permite elevar el bienestar, por los ingresos superiores y movilidad social a que dan lugar mejores niveles de clasificación de la mano de obra y mejores sistemas de organización del trabajo.

Indudablemente que un sistema de capacitación integral puede cumplir con lo establecido en el párrafo anterior.

En nuestro país, tenemos una extensa legislación sobre capacitación y podemos encontrar disposiciones al respecto en:

  •  El apartado B del artículo 123 Constitucional en su fracción XIII.

  •  Ley reglamentaria de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 Constitucional.

  •  Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

  •  La Ley Federal del Trabajo

  •  Los Contratos Colectivos de Trabajo (en el caso de empresas de gobierno sometidas al apartado A, del artículo 123 Constitucional).

  •  Los Reglamentos de las Condiciones Generales de Trabajo (en el caso de las instituciones del gobierno sometidas al apartado B del artículo 123 Constitucional.

  •  Los Reglamentos de las condiciones generales de trabajo en los Estados y Municipios.

Debe ser un sistema de capacitación integral, de tal forma que para la Administración Pública signifique:

  •  Unificación de criterios y reducción de costos en la impartición y evaluación de los cursos.

  •  Sólo se impartirían los cursos que efectivamente  satisfagan alguna necesidad real para el funcionamiento y/o mejoramiento del servicio público.

  •  Se enriquece la capacitación debido ala pluralidad de pensamiento que existe en los cursos, lo cual significa un adiestramiento no sólo interdisciplinario sino también de interdependencias; que traería como consecuencia una retroalimentación más abundante y sustancial entre el Estado y sus trabajadores y entre los trabajadores entre sí.

  •  Permitiría la sistematización, racionalización y la excelencia académica en la impartición de los cursos requeridos debido a la especialización que se daría.

Para los servidores  públicos significa mejor preparación, su experiencia se vería enriquecida por a comunicación que se tendría con otros servidores públicos que se encontrarían en el mismo nivel y/o categoría pero en otras áreas y en otras dependencias, la seguridad de que se le calificará con los parámetros establecidos de antemano y no por consideraciones de tipo personal.

Así, se buscaría tener una administración de especialistas en la materia y no de generalistas como actualmente sucede, y dado que la administración pública requiere profesionistas especializados, resulta no sólo conveniente sino necesario.

En el Servicio Civil de Carrera debe plantearse un programa integral de capacitación encaminado a responder a las necesidades de especialización de las líneas de carrera, así como de la cadena de puestos.

La capacitación es inversión en capital humano y debe contemplar necesidades claramente detectadas fortaleciendo la calidad del servicio público. No debe ser impulsada a través de cursos convencionales, sino mediante talleres que propicien el aprendizaje de nuevos aspectos más complejos y el desarrollo de habilidades creativas.

El actual gobierno estatal, preocupado, precisamente en el establecimiento permanente de un servicio civil de carrera creó diversos ordenamientos de carácter general que han sentado las bases para conformarlos.

h)           Sistema de Movilidad Horizontal y Vertical (ascensos)

La promoción permite al trabajador el acceso a puestos ubicados en nivele superiores de responsabilidad y por lo tanto, de remuneración que en México es a través de un sistema escalafonario a intercomunicado, es decir de movilidad horizontal y vertical.

En México el personal de base no tiene una movilidad reconocida o ascensos establecidos por escalafón a los niveles de mandos medios o superiores, situación que precisamente desaprovecha a servidores públicos de base, por lo que debería establecerse un servicio civil de carrera que contemplará los ascensos a nivele superiores basados en el sistema de méritos e idoneidad.

Para el caso de los servidores públicos de base, los ascensos y promociones en cada dependencia, se dan de acuerdo ala existencia de un reglamento de escalafón que determina las bases de los ascensos. Los factores tomados en cuenta son: conocimientos, aptitud, antigüedad, disciplina y puntualidad.

En la promoción para que en la práctica el sistema de escalafones funcione en forma adecuada y expedita, es necesario que se respeten cabalmente las disposiciones normativas, además de que las propuestas que realicen las áreas administrativas involucradas deben tener como filosofía el sentido de complementar el salario tabular, para competir dentro del mercado laboral respectivo, así aún cuando no exista el cambio de plaza.

Ahora bien, proponemos que le sistema de promoción para los servidores públicos de base se extienda hasta el nivel de director y, por lo tanto, que contemple la llegada de los servidores públicos  estos puestos estrictamente por el sistema de méritos tomando en cuenta tanto la capacidad, la aptitud, la actitud, el espíritu  de servicio así como la antigüedad del trabajador y sobre todo la eficiencia y lealtad a la Institución.

Con lo anterior, el servicio público tendría una mayor confianza en el momento en que se diera algún cambio en los altos niveles, ya que no lo afectaría en forma negativa, por lo que tendría una ventaja su rendimiento en cada cambio de gobierno, si no se elevaría, tampoco disminuiría como tiende a suceder siempre en estos casos.

En el servicio civil de carrera, como lo señala el autor Alejandro Porras calderón “se han desarrollado diferente modelos de estructura”, entre los que destacan los siguientes:

  1. Estructura lineal o abierta: Es el establecimiento de líneas de especialización en las que se puede ascender ininterrumpidamente desde los niveles bajos a los altos, sin necesidad de ir reuniendo los requisitos de educación formal, superiores a los exigidos al ingreso (modelo británico).

  2. Estructura estratificada o cerrada: En esta, las especializaciones se subdividen en carreras independientes en función de los requisitos de educación forma, exigidos en cada uno de los estratos (modelo español y de Alemania Occidental).

  3. Estructura rígida: En esta estructura no es posible pasar de un área profesional a otra diferente (caso británico, excepto en los niveles más altos de la jerarquía administrativa).

  4. Estructura flexible: Es posible pasar de una área de especialización a otra diferente, conservando el servidor público el nivel jerárquico alcanzando en el área de origen o procedencia (caso español).

  5. Estructura mixta: Es la mezcla de estos diferentes modelos para ajustarse a las realidades, necesidades y problemáticas de cada país.[39]

Con igualdad de oportunidades la entrada y promoción en el servicio civil los servidores públicos buscarían allegarse de los elementos y reconocimientos para obtener los ascensos y demás estaría plenamente consciente que realiza una carrera en el servicio la cual se determinaría por su capacidad, aptitud, lealtad y eficiencia.[40]

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[10] Chávez Alcazar Margarita. op. cit. pág. 25.

[11] Herrera Pérez, Agustin. Las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Primera edición. Edit. Carsa, México, 1991. Pp. 21 y 22.

[12] Chávez Alcazar Margarita. op. cit. p. 50.

[13] Idem. P. 53 y 54.

[14] Idem, p. 56.

[15] Id. p. 57.

[16] Id. pp. 58, 59 y 60.

[17] Secretaría de Programación y Presupuesto. Proyecto para la Instauración del Servicio Civil de Carrera en México. México. 1984.

[18] Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos. Décima Edición. Edit. Miguel Angel Porrúa. México. 1996, p. 101.

[19] Secretaría de Programación y Presupuesto. op. cit., p. 106.

[20] Chávez Alcazar Margarita.op. cit. p. 71.

[21] Quiroga Leos, Gustavo. El servicio civil de carrera, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. Ediciones INAP. Abril-Septiembre, 14-15. 1984. Pp. 117, 118.

[22] Herrera Pérez Agustín “La Eficiencia de la Administración Pública: Fundamento del Servicio Civil de Carrera”, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, pp. 143-161.

[23]  “Civil Service in Transition: Dilemmas and Leassons Learned”, Oslo, ARENA, documento de trabajo núm.1 5, 1997, p. 4.

[24]  “La réforme de I’appareil d’Etat en Europe”, trabajo para el seminario La Transformatopm de l’Etat en Europe, Poitiers, 28-30 de septiembre de 1995, pp. 2-7.

[25]  Méndez José Luis, “La Profesionalización del Estado Mexicano; ¿olvidando o esperando a Godot”, El cotidiano, 1995, núm. 72, pp. 16-19. Para una análisis del as tendencias en América Latina, véase José Luis Méndez, “¿Vieja o nueva administración pública? Una propuesta ante los dilemas de la modernización administrativa”, reforma y democracia, 1999, núm. 16, pp. 219-246.

[26]  Pardo María del Carmen, “El servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización”, Gestión y política pública, 4 (1995), pp. 279-282.

[27]  Méndez Martínez José Luis “Servicios Civiles en los Órganos de Control”, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, pp. 34-36.

[28]  Ricardo Uvalle Berrones. Marcela Bravo Ahuja. Visión Multidimensional del Servicio Público Profesionalizado. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM-Plaza y Valdés S.A. de C.V. 1ª Edición, México, 1999, pp, 7-10.

[29]  Morales Sánchez Ma. Elena “El Servicio Público de Carrera ¿Propósito Firme o Buenas Intenciones?, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, pp. 10-13.

[30]  Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, p. I.

[31]  Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, pp. II-III.

[32]  Cuevas Plancarte Ruben “Profesionalización del Servidor Público; ¿Servicio Civil de Carrera?”, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, p. 19.

[33]  Cuevas Plancarte Ruben “Profesionalización del Servidor Público; ¿Servicio Civil de Carrera?”, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, p. 20.

[34]  Morales Sánchez Ma. Elena “El Servicio Público de Carrera ¿Propósito Firme o Buenas Intenciones?, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, pp. 7-10.

[35]  González García, Guillermina. Primeras jornadas de derecho administrativo y administración pública. Universidad de Guanajuato. México. 1998. P. 153.

[36]  Sánchez Chávez, Norberto. “Reflexiones acerca del servicio civil de carrera”. Revista Prospectiva. Agrupación Política Nueva A.C. Año 4, número 11, noviembre 1998.

[37]  Haro Béchez, Guillermo. La Función Pública en el Proceso de Modernización. op. cit.

[38]  Chávez Alcazar, Margarita. op. cit. p. 101.

[39]  Porras Calderón, Alejandro. “Importancia del servicio civil de carrera en el mundo actual: componentes y estrategias”. Revista Prospectiva. Agrupación Política Nueva, A.C., Año 4 Número II, 1998.

[40]  Herrera Pérez Agustín “La Eficiencia de la Administración Pública: Fundamento del Servicio Civil de Carrera”, en Gobierno del Estado de México, Secretaría de la Contraloría, Control Gubernamental: El Servicio Público de Carrera en los Órganos de Control Estatales y Municipales, México, Año VII, No. 15, Enero-Junio 1999, pp. 161-178.

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