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7.      Administración romana

El forjador más importante de la sociedad moderna occidental fue el pueblo romano, estableció bajo un Estado sólido, administrado excelentemente y que logró un esplendor que pocas civilizaciones han alcanzado.

Formalizaron las relaciones sociales gracias al Derecho: reglamentaron las del estado con las del pueblo a través del Derecho Público (ius publicum); los del individuo merced al Derecho Privado (ius privatum). El término ius deriva del sánscrito que significa “liga” lo que indica que el Derecho es una de las fuerzas que amalgaman a los humanos que pertenecen a la misma sociedad. Los romanos decía “iussocietas, ibi ius”, que significa: donde hay una verdadera sociedad, ahí hay una norma que regula. La teoría moderan de la administración señala que a medida que aumenta el número de personas, crece la estructura de la organización y a ésta se hace más formal y compleja; ello exige normas y políticos para la administración y consecución de objetivos.

La formalización de las relaciones permitió a los romanos el establecimiento  de un imperio extendido en gran parte de Europa, Asia y el norte de África y que perduró más de 500 años en Occidente y 1,000 en Oriente. La gran capacidad administrativa de los romanos hizo posible que acumularan un acervo de bienes y riquezas sin precedente en la historia.

a)      Legitimación de la propiedad privada

El legislador de aquel pueblo -organizador social- separó el concepto de “ser humano” del de “persona”, en virtud de que a él le interesaba enjuiciar situaciones generales que se podían presentar en relación a las personas y no a las cualidades físicas y psíquicas inherentes al hombre. Así lo relativo al nacimiento, fallecimiento, convenios, contratos y todo lo derivado de dichas situaciones, como las propiedades, las asociaciones, y otras regulaciones administrativas de interés general estaban ligadas a derechos de la “persona”. esta formalización legitimó el concepto de propiedad privada, pilar del capitalismo moderno. Para los romanos la propiedad era un derecho absoluto, defendían el “ius utendi, fruendi et abutendi”, o sea, el derecho al uso, al goce, y hasta el abuso de los bienes privados, extremo que ya no es aceptado.

b)     Las corporaciones, organizaciones e instituciones

Los romanos definieron con claridad sus organizaciones bajo tres aspectos que veremos a continuación y que son; el origen, las características y la clasificación.

(1)        El origen

Del mismo modo, la formalización establece las corporaciones que dan origen a las organizaciones modernas. Se conciben como entidades relativamente independiente s dentro del contexto social. Esto fue así debido al concepto que tenían de “persona” que significa en latín “mascara”. Consideraron lo social como un drama artificial. Ésta idea los llevó a la definición de la “persona colectiva” con derechos y obligaciones inherentes.

(2)        Características

Las instituciones y organizaciones romanas tenían dos características definidas:

  1. Su existencia era independiente de lo que pasara con sus miembros, por ello el cambio de los integrantes no afectaba a la existencia de la organización.

  2. El patrimonio de las corporaciones era autónomo y ajeno al de los miembros: lo que se debe a una institución no se debe a sus miembros y lo que debe la institución no lo deben sus miembros.

(3)        La clasificación

Las organizaciones romanas pueden estar divididas en:

  1. Públicas, como el Estado y el municipio

  2. Semipúblicas, como los sindicatos, cofradías religiosas, colegios y otras organizaciones de servicio.

  3. Privadas (Societas civilis), empresas para explotación de minas, salinas, comercio ultramarino o de cualquier otra índole. Estas corporaciones fueron muy limitadas.

(4)        Los administradores en Roma: mandatarios o gestores

El antecedente del administrador profesional, con autoridad legalmente conferida (“gestor”), se desprende del mandato romano.

El mandato era un contrato por el cual una persona, el mandante, encargaba a otra persona, el mandatario que realizara determinado acto por cuenta e interés del primero. Esta definición se conserva hasta nuestros días en el Código Civil.

Así a través de esa institución, un capitán de navío gozaba de todo el poder del dueño para ejercer autoridad entre los subordinados y los representaba mercantilmente en la travesía.

El mandato como institución, permitió la traslación de poder, con lo que nació el administrador que procura, en nombre de otra persona (física o moral), el cumplimiento de los propósitos u objetivos que dieron motivo al mandato. En Roma al administrador también se le llamaba “gestor”. De ahí que sea adecuada al origen de la disciplina, la denominación europea actual de administración: gestión.

En efecto, el concepto de administración vinculado al del mandato, independientemente de interpretaciones etimológicas, entraña delegación de poder y subordinado al hecho y a las finalidades que le dieron origen.

Joaquín Esriche, por su parte comenta: “La administración es en realidad un mandato, y por consiguiente produce las mismas obligaciones y derechos que este contrato”, y “El mandato tiene también el nombre de procuración, pero la palabra mandato es más general y comprende todo poder dado a otro, de cualquier modo que sea.”

Los romanos usaron indistintamente:

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Mandato (de mandatum, i): encargo, comisión, mandamiento, orden. Viene del verbo Mandare: mandar, encargar, ordenar, dar orden, encargo o comisión.

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Administración, esta palabra se compone de: ad: a, hacia, en sentido de movimiento, y Ministrare: servir, gobernar, regir, manejar, cuidar los negocios o inetereses públicos o particulares, propios o ajenos.

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Gestión (de gestio, onis): administración-procuración.

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Procuración (de procuratio, onis, que viene del verbos Procurare): administrar, manejar, cuidar, tener a cargo, el gobierno.

Las definiciones anteriores revelan que los romanos tuvieron un gran conocimiento del fenómeno administrativo, inspirando a los teóricos de la administración pública y privada como lo demuestran las siguiente citas de Villegas Basavilbaso:

“Es, como se interfiere de su mismo enunciado, el concepto más lato. Está de conformidad con su significado etimológico: administrar es gobernar. En este sentido, las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, son los medios para la realización de los fines estatales, y la actividad de adecuar esas funciones a los fines en administración o gobierno. Puede aseverarse que, desde el punto de vista histórico, gobierno fue el concepto más amplio de administración: todas las actividades  estatales estaban en él comprendidas”.

“El uso corriente de la palabra administración un sentido relacionado con las actividades de orden económico: regulación de los asuntos públicos o privados, según el principio de utilidad, pero ha de entenderse que se administra siempre que se ejerce una actividad para la realización de un fin, sea o no, de carácter económico. En realidad, administrar implica una gestión teleológica: es toda actividad estructurada para alcanzar fines humanos. Este concepto es unívoco, pues las definiciones al respecto no difieren sino en los vocablos, manteniendo todas ellas ese significado de gestión teleológica”.

La organización administrativa de los romanos se puede dividir en tres etapas que corresponden a momentos históricos de roma:

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La monarquía, que abarca desde la fundación de Roma, según la leyenda en el año 753, hasta el 510 a.C.

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La República, que va del año 510 a.C. hasta el año 31.

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El Imperio, que se divide en dos épocas:

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El Principado, del año 31 hasta el 234, y

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La Autocracia, que abarca los últimos años del Imperio de Occidente,
es decir, hasta el año 476, y los 1,000 años del Oriente que termina con la caída
de Constantinopla en 1453.

c)      La Monarquía

Roma nace el 21 de abril del año 753 a.C. como producto de la fusión de los latinos, etruscos y sabinos. Se organizaron bajo el sistema monárquico. Su estructura político-administrativa se puede representar en la ilustración siguiente:

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Curia o Comicios de Curias: era un cuerpo formado por representantes de las Gentes. Tenía facultades para controlar y limitar la autoridad del rey en decisiones trascendentes. Nombraba algunas veces a los miembros del Senado, porque casi siempre lo hacía el monarca.

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Senado: los representantes designados por la Curia o por el monarca formaban el Senado, integrado por aristócratas. (Senis, significa en latín anciano.) Nombraba al monarca y lo asesoraba en sus principales decisiones, con facultades para ratificar o vetar los nombramientos de jefes militares, jueces y sacerdotes.

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Monarca: era el gobernante, vitalicio o cargo del o administrativo, lo religioso, y militar. Delegaba su autoridad en los ediles, pretores, cuestores y tribunos militares.

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Los ediles: eran funcionarios públicos responsables del orden en calles y mercados.

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Los pretores: se encargaban de administrar la justicia civil.

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Los Cuestores: administraban los impuestos y finanzas públicas; en algún tiempo intervinieron en la justicia penal.

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Los Tribunos militares: fueron conocidos como Coroneles, jefes de 1,000 soldados. Al principio eran tres porque cada legión contaba de 3,000. Después llegaron a seis. [32]

a)                 La República

Después de la revolución inicial que cambió la Monarquía en República, los cónsules se convirtieron en magistrados principales (electos cada año por los "Comitia Centuriata"). Sus funciones eran parcialmente administrativas y judiciales y especialmente militares. El "Cónsul era el jefe de los ejércitos, en tanto que el "Cónsul pretor" era un magistrado civil y alternaban en el servicio militar exterior o en las labores administrativas de la ciudad.[33]

Esta etapa se caracterizó por un proceso democratizador, producto de la lucha entre los plebeyos y patricios. Los primeros lograron derechos de igualdad para ocupar puestos administrativos e inclusive del Senado . Se establece el “plebiscito” como forma de participación de la plebe en las decisiones importantes del gobierno, limitándose así el poder de la Plutocracia . La estructura administrativa fue reorganizada. El cargo de Senador se redujo a cinco años de duración, pudiendo ser destituido por la censura, órgano que se formó para tal efecto. La censura también tuvo la función de nombrar Senadores, en principio, por voto público. Este sistema se modificó por el voto secreto, para evitar que los censores lo vendieran. Al monarca también se le limitaron sus funciones. En lo religioso se lo substituyó por el pontífice máximo; para el aspecto político se nombraron dos cónsules, con duración de un año. Ambos cónsules se limitaban el poder mediante el veto. Durante la república los romanos ya habían conquistado Italia, el Mediterráneo, las Galias, gran parte de España, Macedonia, parte del norte de África y Medio Oriente. Sus conquistas lo obligaron a buscar nuevas formas para administrar los territorios. En un principio, recurrieron al sistema de colonias de romanos, como bases militares de seguridad e información. Esto desarrolló el comercio y con ello fortalecieron sus dominios. Las colonias fueron luego administradas por un procónsul  que delegaba autoridad en ediles , pretores, y cuestores. El cual se encargaba de lo militar.

Estructura militar.

Los procónsules eran nombrados anualmente por el Senado , como delegados políticos a quienes sólo les interesaba el cobro de impuestos y el orden. La dualidad de mando de los cónsules romanos, su substitución anual y la falta de políticos que orientaran a las administraciones coloniales, produjeron corrupción y desorden económico. La desorganización provocó luchas internas que terminaron con el ascenso al trono de Octavio, denominado
“Augusto ”

b)                El Imperio

Augustoeorganiza al Estado romano, otorga a los cónsules funciones menores y gobierna junto con el senado, al que controla hábilmente. Durante esta etapa se eclipsan los comicios y los plebiscitos y poco a poco Augusto centraliza el poder.

Se reorganizan las funciones y la división territorial, a través de provincias con cierta autonomía; los procónsules ya no son cambiados anualmente sino a criterio del emperador. La economía florece, lo que permite una expansión mayor del imperio al norte de Europa, en Oriente y en África.[34]

Con la extensión del Imperio, el sistema consular se transformó en proconsular (prolongación de autoridad del cónsul), de tal suerte que éstos y los pretores recibían territorio bajo su tutela Después de un año de trabajo y así tenían jurisdicción sobre una provincia.

En la Ley Pompeyana (53 a.C.), el proconsulado se convirtió en un cargo público distinto, en el cual no podía ser electo aquel que hubiera sido cónsul o pretor durante los cinco años anteriores.

Al comienzo de la Era Cristiana al convertirse el Imperio Romano en autocracia militar establecida por Julio Cesar, el consulado se convirtió en título honorífico, y las asambleas populares se atrofiaron progresivamente, conservándose sólo el Senado.

En ésta época se comprendió a Roma como ciudad y en la tercera a su transformación en Imperio Mundial siendo esta última de mayor interés de estudio por su ejemplo administrativo.[35]

Con los años surge en el imperio una aristocracia burocrática, bien pagada, terrateniente y no sólo compuesta de romanos, sino de provincianos, que abusó y explotó no sólo al esclavo sino también al siervo. Esta aristocracia con local constituye el origen más remoto del feudalismo de la Edad Media.

L época del principado es seguida por la de una autocracia con la que se desencadena la decadencia del Imperio. Los abusos de la aristocracia ocasionaron luchas por la emancipación; el Cristianismo no participó en la vida pública y se negó a rendir culto al emperador.

Una casta militar tomó fuerza e hizo de los emperadores títeres de los intereses de la clase dominante, sin lograr reorganizar al Estado.

Surgen así el hambre y el bandolerismo. Se aumenta la carga fiscal para el sostener la estructura administrativa del Imperio por no corresponder la producción con el gasto público.[36]

El siglo III concluye con la ascensión al trono de Diocleciano (284-305 d.C.), quien logra someter al ejército y descentralizar el poder político provincial, eliminó a los antiguos gobernadores de provincias y estableció un sistema administrativo con diferentes grados de autoridad.

Después del emperador seguían los prefectos pretorianos, bajo ellos los vicario gobernantes de las diócesis, y subordinados a ellos los gobernadores de provincias, hasta llegar a los funcionarios de menor importancia.

También separó en departamentos las labores civiles y militares. Las civiles atendidas por los pretorianos, los Vicari y los gobernadores de provincia investidos como magistrados civiles, delimitando los poderes y los Magistri militum, duces, comitum, encargados del aspecto militar.[37]

Teodosio I el Grande, divide el Imperio entre sus dos hijos; Honorio recibe el Occidente y Arcadio el Oriente.

Ante la presión de los Vándalo, la división interna, la corrupción y la desorganización, un siglo más tarde en 476, termina el Imperio Romano de Occidente. Le sigue, durante un siglo, el de Oriente o Bizantino, con su capital en Constantinopla. La caída de ésta en 1453, marca el fin del Imperio Romano de Oriente.[38]

No existió una diferenciación de las labores ejecutivas y judiciales pero se sentaron las bases para ello.

De las limitaciones de los sistemas administrativos romanos están: la errada ampliación de la forma de gobierno de Ciudad a Imperio y a la reunión de labores ejecutivas con las judiciales. A pesar de que los conflictos de autoridad fueron aislados, ello se subsana por la disciplina de su organización jurídica, fuente fundamental de la concepción del derecho.[39]

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Fuentes:

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[32]    Hernández y Rodríguez Sergio, op. cit., pp. 64-69.

[33]    Jiménez Castro Wilburg, op. cit., pp. 56-57.

[34]    Hernández y Rodríguez Sergio, op. cit., pp. 68-70.

[35]    Jiménez Castro Wilburg, op. cit., pp. 56-58.

[36]    Hernández y Rodríguez Sergio, op. cit., pp. 70-71.

[37]    Jiménez Castro Wilburg, op. cit., p. 57.

[38]    Hernández y Rodríguez Sergio, op. cit., p. 71.

[39]    Jiménez Castro Wilburg, op. cit., pp. 57-58.

 

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Revisado: lunes, 10 de julio de 2017 03:58 p. m.