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La economía 1991-2006:"del
milagro al espejismo".
¿Cómo retomar el camino hacia 2021?
Por
Francisco Suárez Dávila. Diputado por el Partido Revolucionario Institucional en
la LIX Legislatura.
El año de1991 significaba el inicio de
una nueva década, la que seguía a la llamada "década perdida" del conjunto de la
economía latinoamericana. Un periodo de crisis severa de deuda y de energía, de
profundos ajustes económicos con bajo crecimiento y altos costos sociales.
A finales de 1988 se había iniciado la
administración del presidente Salinas que intensificaría el proceso de las
llamadas "reformas estructurales", algunas de las cuales se habían iniciado
desde 1985. En enero de 1989 se puso en práctica el Pacto para la Estabilidad y
el Crecimiento Económico que, bajo sus distintas etapas y nombres, fue un
novedoso y eficaz acuerdo entre los factores de la producción para reducir la
inflación, que en 1987 había alcanzado 160% y se redujo a 19% en 1991. Se dio
una modesta recuperación económica que permitió crecer a 3.6% en ese año.
Las reformas económicas implicaban la
privatización bancaria y la liberalización del sistema financiero después de la
nacionalización de 1982; continuar con el proceso de desincorporación de
empresas; avanzar más en el proceso de reestructuración de la deuda externa, que
asfixiaba la economía; intensificar el proceso de apertura al comercio, que se
había iniciado con la decisión de ingreso al GATT de 1985, y promover la
inversión extranjera. Se tomaron decisiones históricas que modificaron aspectos
fundamentales de la reforma agraria, permitiendo, bajo ciertas circunstancias,
la transformación de ejidos en propiedad privada. Se dio autonomía al banco
central.
Para 1994 se logró concluir las
negociaciones trascendentales para establecer el Acuerdo de Libre Comercio de
América del Norte. La intensiva política exterior del país logró, asimismo,
hacer que México fuera el primer país en acceder a la OCDE (el llamado "club" de
los principales países industriales), cuyo último nuevo miembro había sido Nueva
Zelanda en 1974. México, asimismo, ingresó a la APEC (Cooperación Económica Asia
Pacífico) en ese mismo año. Este programa de transformaciones, sin duda alguna,
fue uno de los más agresivos e innovadores que se habían instrumentado en el
país. México, que había sido señalado como "milagro económico" con el auge de
los años sesenta, volvió a ser reconocido como milagro en 1993.
Los programas de cambio estructural
seguidos por México, por decisión propia, ante problemas en muchos casos comunes
en América Latina, fueron integrando lo que después fue llamado el Consenso de
Washington y aplicado en otros países de la región. En realidad, "el milagro"
encerraba muchos avances y aciertos, pero también problemas que en alguna medida
se convirtieron en vulnerabilidades y en la semilla de su propia destrucción.
Procede hacer una evaluación cuidadosa
del resultado de estas reformas. Algunas, desde luego, produjeron resultados
positivos, pero otras no. En general, se ha reconocido que en algunas no se
cuidaron los prerrequisitos, las secuencias o no se adoptaron las medidas
complementarias. Enrique Iglesias, presidente del Banco Interamericano de
Desarrollo, ha comentado que, reducidas a su esencia una parte fundamental de
las reformas, fue un ajuste profundo de las finanzas públicas y, yo
agregaría, del papel del Estado en la economía. El papel que jugaron en el
proceso los presupuestos recortados, la política monetaria restrictiva y las
privatizaciones apoyarían esta tesis. Aunque la apertura comercial también fue
otra dimensión importante.
Un caso concreto es el de la
privatización bancaria, vinculado con la liberalización financiera. Ésta
significó una expansión espectacular de crédito para el cual no estaban
preparados ni los bancos ni las autoridades financieras. Se aumentó
significativamente el número dé todo tipo de instituciones financieras, uniones
de crédito, factorajes, arrendadoras, etc. El proceso de ventas se dio, en
muchos casos, en teoría, al mejor postor, pero sin reunir requisitos adecuados
de solvencia profesional y, aún, moral. El Banco Mundial recientemente criticó
el proceso como una "cesión a grupos de interés de la sociedad". En 1993 y 1994,
antes de la crisis, ya había elevación de la cartera vencida. Sin haber
aprendido de las experiencias del Cono Sur de América Latina, se reprodujo en
México, entre 1994 y 1995, el fenómeno de "adiós represión financiera, hola
crack financiero".
La privatización de empresas fue
impresionante, pasamos de 1 155 empresas públicas a poco más de 200. Muchas de
estas "desincorporaciones" eventualmente fueron fracasos, ya que resultaron
empresas quebradas por mala administración y adquirientes también de dudosa
capacidad empresarial. Algunas de las exitosas se convirtieron en monopolios
privados.
Si bien el TLC dio lugar a un
espectacular crecimiento del comercio y ello fue, sin duda, su mayor éxito; sin
embargo, no se siguieron políticas complementarias.
Como se dijo en su momento, "la mejor
política industrial es la que no existe", y yo agregaría, que también se aplicó
este principio negativo a la política de desarrollo regional. La consecuencia
fue que se acentuaron las diferencias entre un norte dinámico que creció en la
década 4%, y un centro y sureste rezagados (éste creció menos de 2 por ciento).
Como ha ocurrido en otras etapas en
México, el milagro económico se desvaneció y se convirtió en "espejismo", con la
crisis de finales de 1994 y 1995. Puede discutirse indefinidamente si la crisis
de 1994 sobrevino porque "la economía estaba prendida por alfileres", o bien si
se los "quitaron". Es cierto también que sobre las crisis incidieron los
crímenes políticos y el levantamiento de Chiapas, pero también es indudable que
se había alcanzado un déficit en cuenta corriente insostenible de 9% del PIB,
con una explosión de deuda privada; el sector público emitió hasta 29 mil
millones de tesobonos líquidos denominados en dólares.
El presidente Zedillo instrumentó, en
condiciones difíciles para el país, un ajuste "draconiano". La economía cayó en
6% en 1995. La crisis se amplificó con la mayor debacle bancaria en la historia
del país. Además de una fuerte devaluación, las tasas de interés aumentaron a
más de 100%. Ningún deudor podía soportar estos desequilibrios. Los apoyos
gubernamentales a bancos y deudores se dieron poco y tarde, "por cuentagotas". A
la postre, resultó más costoso, casi 20% del PIB nacional. Se salvó la banca,
pero la forma como se dio la liberalización bancaria y sus efectos representan
¡el mayor error de política económica en la historia del país y el más oneroso!
La solución del problema bancario implicó finalmente un proceso paulatino de
extranjerización de la banca y el grave error histórico del gobierno de Zedillo,
de no haber autorizado que Banamex adquiriera Bancomer sino, más bien, que los
dos bancos se vendieran a instituciones del extranjero.
La economía comenzó a recuperarse en
1996 con un 5% de crecimiento. Una reforma importante que se dio fue la de la
seguridad social del IMSS, que significó la creación del sistema de Afores de
los trabajadores. Ésta fue oportuna y de indudables consecuencias positivas
sobre el largo plazo.
El férreo manejo de la economía hizo
posible que, por primera vez, en cuatro cambios sexenales (1976, 1982, 1988,
1994) la economía resultara blindada para el año 2000. No hubo ya ninguna crisis
financiera, más bien, la economía alcanzó en 2000 un 6% de crecimiento. En todo
caso, el crecimiento de la economía mexicana, a lo largo de los años noventa, es
un crecimiento mediocre, ya que hay que recordar que este periodo fue uno de los
mayores y más sostenidos periodos de auge de Estados Unidos y de la economía
mundial, lo que se ha denominado "la década de la nueva economía".
El principal esfuerzo del periodo
2000-06 en materia económica ha sido el reforzamiento de los objetivos de
estabilización de la economía. El principal logro de la administración del
presidente Fox ha sido el reducir la inflación a niveles de 3%, en línea con la
inflación de nuestros principales socios comerciales. El Banco de México, con
ello, da cumplimiento a su objetivo legal de propiciar la estabilidad.
Por otra parte, se ha seguido un
sistemático esfuerzo para lograr el equilibrio de las finanzas públicas que, de
un déficit de 1% del PIB en 2000, se ha avanzado hasta alcanzar un "equilibrio
fiscal" en 2006, como se lo propuso la administración Fox lo cual, de hecho, es
un tanto cosmético, ya que el verdadero déficit es el financiamiento requerido
por el sector público, que es de alrededor de 1.5% del PIB. También se ha hecho
un esfuerzo importante para reducir la deuda externa del gobierno federal,
extender los plazos y mejorar las condiciones de ésta y, también ampliar los
plazos de la deuda interna que, de manera histórica, permite emisiones de
valores a tasa fija a 20 años.
El otro lado de la historia es que el
crecimiento económico del sexenio será inferior a una tasa anual de 2%; la
creación de empleo formal es prácticamente nula, en todo caso inferior a un
millón en seis años, no el millón anual que prometió el presidente Fox; la
inversión pública y privada de 21% del PIB es insuficiente. Nos han salvado dos
válvulas de escape: una emigración de 400 mil mexicanos por año y el crecimiento
desbordado de la economía informal. Otro factor de salvamento ha sido el ingreso
extraordinario por el fuerte incremento del precio del petróleo que, en parte,
se ha dilapidado en gasto corriente.
Por ello, me parece que la historia
identificará este periodo como el del "estancamiento estabilizador" (3-4% de
crecimiento de precios, pero menos de 2% de crecimiento anual), frente al
desarrollo estabilizador de 1958 a 1979 (crecimiento de 6% promedio con
estabilidad).
El país ha sufrido grandes
transformaciones. Al hacer un alto en 2006, destacan, desde luego, los cambios
en el sistema político y en la sociedad: la alternancia generalizada del poder
público, el mayor equilibrio de poderes con la fuerza que adquiere el
Legislativo y el Judicial, el gran poder de los medios, el federalismo creciente
con la gran fuerza de los gobernadores, el mayor activismo político de la
iglesia y el de los empresarios. De enorme peligrosidad, el creciente poder del
narcotráfico y del crimen organizado.
Sin embargo, el transcurso de los
últimos quince años, representan en lo económico una generación de oportunidades
perdidas. Sí, es cierto, oscilamos entre ser la décima o doceava economía
del mundo; somos el tercer socio comercial de Estados Unidos; tenemos,una
posición geográfica privilegiada; somos un gran productor de petróleo. Pero,
tenemos uno de los crecimientos económicos más mediocres en relación con los
países emergentes y petroleros: crecemos menos que Estados Unidos. Perdemos
competitividad, pasando en este indicador, de ser la economía número 30 a la 56;
el crecimiento del comercio exterior no se ha traducido en mayor crecimiento
para toda la economía por no generar encadenamientos productivos, hay pues un
insuficiente aprovechamiento del mercado interno; el TLC se agota, hay un fuerte
rezago regional del sur y sureste del país; la inversión extranjera que, en
par-te, ha significado comprar empresas existentes y transformar a muchos de
nuestros empresarios en rentistas, no ha producido la expansión de la capacidad
productiva. La banca y el sistema financiero llega a estar 90% en manos
extranjeras, una banca que no presta a la industria y a la agricultura; un
Estado que no tiene los recursos fiscales para cumplir con sus responsabilidades
de política social y de inversión; la educación, en todos sus niveles, cumple
sus funciones de cobertura amplia, pero no con calidad, nuestro jóvenes tienen
los más bajos lugares en capacidades básicas en matemáticas, ciencia y
comprensión de lectura; en el sector energético importamos gasolina, gas y
petroquímica; se agotan nuestras reservas; la infraestructura es insuficiente en
todos los órdenes; no invertimos en ciencia y tecnología. Tenemos que ir a la
búsqueda de los pasos y del tiempo perdidos.
La elección de 2006 es una elección de
encrucijada, de parteaguas. Por primera vez tres partidos políticos que cubren
todo el espectro ideológico y todas las tradiciones históricas se encuentran y
dan cita el 6 de julio. Cualquiera puede triunfar. Los planteamientos de los
candidatos han sido muy insatisfactorios, ya que a veces ven más hacia el pasado
que hacia el futuro; todavía formulan planteamientos a nivel de generalidades,
aunque sí presentan distintas opciones y visiones de país.
En esta última parte, no pretendo
proyectar el futuro hacia el 2021 -los próximos quince años- sino presentar
algunos "escenarios cualitativos". Éstos, en parte, se sustentan en las
políticas y programas presentados por los tres candidatos presidenciales del
PRI, del PRD y del PAN, pero, en todo caso, representan mi propia
interpretación. Sirven para elaborar los escenarios en los que no hay
necesariamente una relación explícita con algún candidato. "Las coincidencias
con los personajes podrían ser mera casualidad."
Las plataformas electorales y propuestas
de los tres principales candidatos establecen objetivos comunes, queme parece,
expresan consensos compartidos por la sociedad mexicana: 1) recuperar un
crecimiento más acelerado con generación de empleo, 2) reducir la pobreza
extrema y corregir la aguda desigualdad, 3) hacernos más competitivos dentro de
la economía mundial, 4) lograr un desarrollo regional más equilibrado con
infraestructura moderna, 5) utilizar el sector energético como motor del
desarrollo, 6) dar mayor seguridad a través de la aplicación del Estado de
derecho, 7) mejorar y ampliar la calidad y la cobertura de la educación, la
salud y las pensiones. Para ello, coinciden en algunos instrumentos, como la
necesidad de una reforma fiscal, laboral, energética y educativa, y en aumentar
la inversión pública y privada. La diferencia está en los "cómos" o la ausencia
de ellos. Los acuerdos están en las generalidades, no en los específicos.
Acuerdos importantes como el de Chapultepec, que no debemos menospreciar, van en
esa misma dirección.
La parálisis inercial: más de lo mismo
Partimos de la base de que muy
probablemente el nuevo presidente no tendrá mayoría en el Congreso. Sufrimos ya,
paradójicamente, algunas de las consecuencias de una "democracia madura",
prematuramente. Los cambios que pueden darse en estas democracias avanzadas son
cambios en el margen. Las grandes transformaciones requieren un gran liderazgo,
una gran capacidad de negociación para generar una "coalición" o una crisis. Nos
está pasando lo mismo.
La ruta "de más de lo mismo" defiende
profundizar las reformas estructurales que no han funcionado, porque ¡no se han
realizado a cabalidad! Es la continuada aplicación del paradigma neoliberal que
ha fracasado en los hechos y que cada vez se cuestiona más a nivel
internacional, dando paso a la construcción de nuevos paradigmas.
Perseverar de manera rígida con la
reducción de la inflación y el equilibrio en las finanzas públicas significa no
aprovechar los márgenes de maniobra que tenemos para estimular un mayor
crecimiento. No ajustar el gasto a lo largo del ciclo económico. En materia
tributaria, se promovería un sistema fiscal más regresivo, con un impuesto
proporcional (flat tax) que agrava la inequidad de nuestro sistema
fiscal, sin recaudar más. Pretende dar mayor participación al sector privado
nacional y extranjero en el sector energético, con cambios constitucionales, sin
lograr los acuerdos políticos necesarios.
Tendríamos "equilibrio", pero la
economía crecería en línea con un muy bajo "potencial" de crecimiento inercial
estimado para los cinco años siguientes en 3-3.5%. Este estancamiento prolongado
puede dar premios por parte de agencias calificadoras internacionales, ¡pero
generará crecientes tensiones sociales!
Un primer objetivo de este escenario
puede ser primordialmente político, no económico: la consolidación del poder.
Para ello, se utiliza la consolidación de un movimiento social amplio,
fortalecido en sus organizaciones y nutrido de "satisfactores" públicos.
Inicialmente, se ofrece a los sectores privados y a los mercados internacionales
un prudente manejo macroeconómico con finanzas públicas sanas y política
monetaria conservadora, así como una buena relación con los inversionistas.
La esencia del programa se orienta a
aumentar la inversión pública con proyectos de infraestructura de mayor
visibilidad social y, aun, de carácter faraónico; incrementar sensiblemente la
inversión en Pemex; elevación del gasto social; cobertura universal de pensiones
y de salud a la población "abierta"; fuerte apoyo a universidades del país (y
preparatorias), ¡todos votan!, y apoyo al campo y a las organizaciones de
campesinos (para sustraerlas del PRI).
Para financiar la estrategia, se
introducen mecanismos -algunos cosméticos- de austeridad en el gasto (baja de
sueldos de altos funcionarios), lucha contra la evasión fiscal (de los grandes
empresarios y de personas de alto ingreso); se introduce mayor progresividad en
el ISR y mayor cobro de predial, sólo en zonas de alto ingreso. No alcanzan los
recursos.
Esta concepción tiene la posibilidad de
forzar una mayoría en el Congreso para apoyar sus principales programas -aunque
no la tenga inicialmente- por convencimiento de ideas (son las más afines al
PRI), por ofrecimiento de proyectos para sus localidades financiadas con el
presupuesto, por "apoyos" de dinero o por "presión" o amenaza negativa.
Este camino contará con recursos
petroleros adicionales importantes, por lo menos en dos años (2006-07 y), pero
esta situación puede cambiar. Con una caída de los precios no tiene la capacidad
de generar recursos suficientes para sus programas, por ejemplo, el energético
puede ser muy costoso (varias refinerías, preservar reservas), o los grandes
proyectos de cobertura de salud, etc. Este desequilibrio entre necesidades y
recursos puede generar una crisis financiera.
¿Existe la capacidad y fortaleza de los
partidos políticos, de las instituciones en general y de los mercados
financieros para frenar un movimiento autoritario hacia la toma del poder? ¿Se
puede, por medio de pesos y contrapesos, encauzar y preservar un proyecto
económico sano sin extremismos? ¿Puede evitarse una polarización social con
retrocesos democráticos? ¿Estos riesgos son "infundados"? Se requerirá gran
prudencia por parte de los actores políticos y económicos para evitar
polarizaciones y enfrentamientos. Pero esta ruta puede finalmente también
propiciar parálisis, falta de inversión privada y alteraciones cambiarias.
Otra opción significa reorientar la
política económica que ha fracasado en resultados en los últimos años hacia un
neodesarrollismo moderno con sentido social y preservando la estabilidad
adquirida. Este neodesarrollismo es lo que ha prevalecido con éxito en los
países asiáticos. Fue el que nos dio a México el único periodo de política
económica exitosa, de 1932 a 1972, y produjo 40 años de crecimiento de 6%, con
inflación moderada en la parte inicial y, luego, estabilización. Desde luego, no
significa regresar al pasado, pero sí retomar algunos aspectos que funcionaron
bien.
México dispone de márgenes de maniobra,
compatibles con la globalización y la disciplina de merca-do. Esta estrategia
supone combinar un Estado estratega y promotor con un mercado eficiente. Da-das
las condiciones políticas se requerirá establecer un acuerdo social y político,
pero saliendo de las generalidades y "aterrizado" en sus componentes.
Esencialmente, se necesita acordar una nueva política económica de Estado.
Ello podría incorporar los siguientes
elementos: Reorientación de la política económica hacia un neodesarrollismo.
Crecimiento económico estable, superior
a 5%. Políticas activas de generación de empleo para absorber alrededor de un
millón de mexicanos al año.
Inversión pública y privada superior a
25% del PIB con un fuerte componente en infraestructura, integrado en un
programa nacional.
Política de desarrollo regional en un
marco nacional con diseño de polos de desarrollo, poniendo énfasis especial en
un plan sur-sureste y otro para la frontera norte.
Sector energético como palanca del
desarrollo nacional, haciendo de Pemex y CFE empresas públicas modernas, con un
buen régimen corporativo y fiscal, que le permita incrementar su inversión, y
realizar alianzas estratégicas y acuerdos mixtos con el sector privado.
Una reforma del sistema educativo y de
capacitación laboral, de "aprendizaje" a lo largo de la vida, con un acuerdo con
los maestros, en el primer caso, y con los empresarios y trabajadores, en el
segundo. Someter todo el sistema educativo a indicadores de evaluación.
Impulsar el sistema de ciencia y
tecnología, de apoyo al capital de riesgo, con parques tecnológicos y para
acceder a la época del conocimiento.
Políticas de apoyo al desarrollo
empresarial, incluyendo las Pymes; creación de incubadoras de negocios,
eliminando trámites y proporcionando insumos competitivos (energía, transporte).
Políticas de desarrollo para la
agricultura y las zonas rurales con políticas agrícolas y no agrícolas. Rescatar
la agricultura "desde dentro" y desde afuera.
Ataque eficaz a la pobreza y a la muy
desigual distribución del ingreso mediante políticas focalizadas, así como de
alcance general.
Para obtener los recursos necesarios se
requiere actuar en una nueva política de financiamiento al desarrollo en tres
vertientes:
-
Un proceso de cambio hacendario,
programado e integral (deliberadamente no uso la palabra reforma).
Debe incluir cambios en el proceso de
presupuestación: reducir gasto corriente y dispendioso, aumentar inversión,
permitir políticas anticíclicas, mejorar el uso de excedentes petroleros.
Aumentar los ingresos, tanto por
transformación del sistema de administración tributaria, ampliando la base y la
definición de la base de causantes, como por cambios en el diseño tributario,
logrando un sistema más competitivo.
Cambios en el federalismo hacendario,
afinando las responsabilidades de gasto y las potestades tributarias, procurando
aumentos en la recaudación de ingresos municipales por cobro de predial y
servicios.
-
Cambios en las políticas relacionadas
con el sistema financiero.
Fortalecer los bancos de desarrollo.
Canalizar mayores recursos del sistema
de Afores hacia la infraestructura y la vivienda.
Vincular más los bancos comerciales
hacia los fines del desarrollo nacional.
-
Concluir el proceso de reforma en los
sistemas de pensiones, principalmente el del ISSSTE.
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Tabla
1. Quince años de la vida económica de México en cifras. |
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Concepto |
1991 |
1995 |
2000 |
2005 |
|
PIB * |
945 190 |
1 840 431 |
5 497 736 |
8 374 349 ** |
|
Inflación (crecimiento anual) |
18.8 |
52.0 |
9.0 |
3.3 |
|
Gasto público/ PIB |
24.1 |
23.4 |
22.6 |
21.7 |
|
Ingresos tributarios / PIB |
11.1 |
9.3 |
10.6 |
10.3 |
|
Exportaciones totales *** |
42 688 |
79 542 |
166 121 |
213 712 |
|
Exportaciones petroleras *** |
8 166 |
8 423 |
16 049 |
31 896 |
|
Deuda pública externa *** |
79 988 |
100 934 |
84 600 |
71 675 |
* Millones de pesos
corrientes. Estimado por el promedio de cifras trimestrales.
** Estimado en los
Criterios Generales de Política Económica, 2005.
*** Millones de Dólares:
Deuda Externa Bruta.
Fuente: Elaborado por el Centro de
Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con información del
INEGI, Banco de México, SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, Presupuesto
de Egresos y Ley de Ingresos de la Federación.
Dos de las rutas trazadas conducen
necesariamente a serios problemas nacionales, mucho antes de 2021. El escenario
"más de lo mismo" significa parálisis política y "estancamiento estabilizador" o
bajo crecimiento inercial, lo cual provocará crecientes tensiones sociales,
particularmente graves situaciones de exclusión entre los jóvenes.
La segunda, "populismo encubierto",
cuando se dé la baja del precio del petróleo, agudizará las tensiones entre los
programas gubernamentales y la insuficiencia de recursos para satisfacerlos. Si
se avanza por el camino del afianzamiento autoritario del poder, con retroceso
democrático, puede propiciarse una crisis económica, agravada por polarización
política y social. La falta de inversión continuaría paralizando al país.
La "tercera" ruta puede conducirnos
hacia un panorama halagüeño para 2021 de recuperación del crecimiento y del
empleo, de mayor confianza en nosotros mismos, de saneado prestigio y
competitividad internacional. Todo presupone, como condición básica,
fortalecimiento de la autoridad a todos los niveles de gobierno, dentro de un
régimen de Estado de derecho que recupere la "seguridad familiar, la seguridad
económica para los actores económicos y la seguridad nacional".
El camino hacia el segundo centenario de
la consumación de nuestra Independencia presupone que en este 2006 la sociedad
mexicana adoptará las decisiones adecuadas sobre su futuro; definirá con
claridad el proyecto de nación y la visión de país que desea.
¡Los siguientes quince años de Este País
serán de análisis y dejarán testimonio de este acontecer!
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